공직선거법 제26조 제1항 [별표2] 위헌확인[시·도의원 지역구의 인구편차 허용기준 사건]

헌법재판소는 2019년 2월 28일 재판관 전원일치 의견으로, 공직선거법 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 “인천광역시 서구 제3선거구”, “경상북도 경주시 제1선거구”부분은 인구편차 상하 50%를 벗어나 청구인들의 선거권과 평등권을 침해하므로, 위 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 인천광역시의회의원지역선거구들 부분과 경상북도의회의원지역선거구들 부분에 대하여 위헌선언을 하되, 2021. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용한다는 결정을 선고하였다. [헌법불합치]
“대구광역시 북구 제4선거구” 부분은 인구편차 상하 50%를 벗어나지 않으므로, 이 부분 심판청구를 기각하였다. [기각]
공직선거법 제22조 제1항 본문에 대한 심판청구를 각하하였다. [각하]

□ 사건개요
○ 2018헌마415 사건의 청구인은 공직선거법(2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정된 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표(이하 ‘이 사건 선거구구역표’라 한다) 중 “대구광역시 북구 제4선거구”에 주소를 두고 2018. 6. 13. 실시될 예정이었던 제7회 전국동시지방선거 중 대구광역시의회의원선거에 있어서 선거권을 행사하려던 사람이다. 위 청구인은 이 사건 선거구구역표가 청구인의 선거권 및 평등권을 침해한다고 주장하면서 2018. 4. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
○ 2018헌마919 사건의 청구인들은 이 사건 선거구구역표 중 “인천광역시 계양구 제2선거구”, “인천광역시 서구 제3선거구”, “경상북도 경주시 제1선거구”에 각 주소를 두고 제7회 전국동시지방선거 중 각 시·도의회의원선거에 있어서 선거권을 행사한 사람들이다. 위 청구인들은 공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것) 제22조 제1항 본문 및 이 사건 선거구구역표 중 “인천광역시 계양구 제2선거구”, “인천광역시 서구 제3선거구”, “경상북도 경주시 제1선거구” 부분이 위 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하였다고 주장하면서 2018. 9. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것) 제22조 제1항 본문(이하 ‘공직선거법 제22조 제1항 본문’이라 한다, 2018헌마919) 및 공직선거법(2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정된 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 “대구광역시 북구 제4선거구”(2018헌마415), “인천광역시 계양구 제2선거구”(2018헌마919), “인천광역시 서구 제3선거구”(2018헌마919), “경상북도 경주시 제1선거구”(2018헌마919) 부분(이하 위 시·도의회의원지역선거구구역표 부분들을 합하여 ‘심판대상 선거구구역표’라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
[심판대상조항]
공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것)
제22조(시·도의회의 의원정수) ① 시·도별 지역구시·도의원의 총 정수는 그 관할구역 안의 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)수의 2배수로 하되, 인구·행정구역·지세·교통, 그 밖의 조건을 고려하여 100분의 14의 범위에서 조정할 수 있다. 다만, 자치구·시·군의 지역구시·도의원정수는 최소 1명으로 한다.
공직선거법(2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정된 것)
제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 시·도의회의원지역선거구(이하 “시·도의원지역구”라 한다)는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 구역으로 하거나 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원지역구에서 선출할 지역구시·도의원정수는 1명으로 하며, 그 시·도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다.

□ 결정주문
○ 공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것) 제22조 제1항 본문에 대한 심판청구를 각하한다.
○ 공직선거법(2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정된 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 인천광역시의회의원지역선거구들 부분과 경상북도의회의원지역선거구들 부분은 헌법에 합치되지 아니한다.
○ 공직선거법(2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정된 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 인천광역시의회의원지역선거구들 부분과 경상북도의회의원지역선거구들 부분은 2021. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.
○ 청구인 이○정의 심판청구를 기각한다.

□ 이유의 요지
공직선거법 제22조 제1항 본문에 대한 심판청구의 적법 여부(소극)
○ 공직선거법 제22조 제1항 본문은 지역구시·도의원 정수의 상한과 하한을 정한 것에 불과하다. 청구인들은 투표가치가 낮아서 선거권 및 평등권을 침해받았다고 주장하고 있는데, 이와 같은 기본권 침해되는 인천광역시 및 경상북도의회의원지역구 획정에 의하여 발생하는 것이다. 따라서 공직선거법 제22조 제1항 본문에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 없어 부적법하다.

심판대상 선거구구역표의 기본권 침해 여부
가. 선례(헌재 2018. 6. 28. 2014헌마189) 및 선례 변경의 필요 여부
○ 헌법재판소는 구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 “서울특별시 송파구 제3선거구”, “서울특별시 송파구 제4선거구” 부분이 인구편차의 허용한계를 벗어나 선거권 및 평등권을 침해하는지 여부가 문제된 사건에서, 시·도의원지역구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계를 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)로 변경하였다(헌재 2018. 6. 28. 2014헌마189). 그 요지는 다음과 같다.
[인구편차 허용기준의 변경 필요성]
– 선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등이 기본적이고 일차적인 헌법적 기준인데, 헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 결정에서 인구편차의 허용기준으로 삼은 인구편차 상하 60%의 기준에 의하면 1인의 투표가치가 다른 1인의 투표가치에 비하여 네 배의 가치를 가지는 경우도 발생하게 되어 투표가치의 불평등이 지나친 점, 위 기준을 채택한지 11년이 지났고, 새로운 인구편차 허용기준은 2022년에 실시되는 시·도의회의원선거에 적용될 것인 점 등을 고려하면, 인구편차의 허용한계를 보다 엄격하게 설정할 필요가 있다.
[인구편차 상하 50%로 변경]
– 인구편차 상하 33⅓%의 기준이 선거권 평등의 이상에 보다 접근하는 안이지만, 위 기준을 적용할 경우 각 자치구·시·군이 가지는 역사적·문화적·경제적인 측면에서의 지역대표성과 도시와 농어촌 간의 인구격차를 비롯한 각 분야에 있어서의 지역 간 불균형 등을 충분히 고려하기 어렵다. 또한 인구편차의 허용기준을 엄격히 하면 행정구역을 분할하거나 기존에 존재하던 선거구를 다른 선거구와 통합하거나 시·도의원의 총 정수를 증가시키는 등의 방법으로 시·도의원지역구를 조정하여야 하는데, 이를 위해서는 조정안이 여러 분야에 미치게 될 영향에 대하여 면밀히 검토한 후 부정적인 영향에 대한 대책을 마련하고, 어떠한 조정안을 선택할 것인지에 관하여 사회적 합의를 형성할 필요가 있으므로, 인구편차 상하 60%의 기준에서 곧바로 인구편차 상하 33⅓%의 기준을 채택하는 경우 예기치 않은 어려움에 봉착할 가능성이 매우 큰 점도 고려되어야 한다.
– 그렇다면 현재의 시점에서 시·도의원지역구 획정과 관련하여 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)로 변경하는 것이 타당하다.
○ 위 2014헌마189 결정에서 제시한 인구편차의 헌법상 허용한계를 변경할 만한 사정의 변경이나 필요성을 인정할 수 없다.
나. 심판대상 선거구구역표의 기본권 침해 여부
○ 심판대상 선거구구역표 중 인구편차 상하 50%를 넘지 않는 “대구광역시 북구 제4선거구”, “인천광역시 계양구 제2선거구” 부분은 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하지 아니하나, 그 기준을 넘어선 “인천광역시 서구 제3선거구”, “경상북도 경주시 제1선거구” 부분은 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다.
다. 위헌선언의 범위 및 헌법불합치결정의 필요성
○ 각 시·도에 해당하는 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루므로 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 각 시·도에 해당하는 선거구구역표 전부에 대하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다.
○ 따라서 원칙적으로 이 사건 선거구구역표 중 인천광역시의회의원지역선거구들 부분과 경상북도의회의원지역선거구들 부분에 대하여 위헌결정을 하여야 할 것이나, 재·보궐선거가 치러지는 경우 선거구구역표의 부재·변경 등으로 인하여 혼란이 발생할 우려가 있으므로 입법자가 2021. 12. 31.을 시한으로 위 선거구구역표 부분을 개정할 때까지 위 선거구구역표 부분의 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 2018. 6. 28. 2014헌마189 결정에서, 시·도의원 지역구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계를 인구편차 상하 50%로 변경하였으나, 위 결정의 심판대상인 선거구들이 인구편차 상하 50%를 벗어나지 않아 청구인들의 심판청구를 기각하였다.
○ 이 사건은 위와 같이 변경된 시·도의원 지역구의 인구편차 허용기준을 적용하여 시·도의원 지역구에 대하여 위헌으로 판단한 최초의 결정이다. 다만 헌법재판소는 재·보궐선거가 치러지는 경우 선거구구역표의 부재·변경 등으로 인하여 혼란이 발생할 우려가 있는 점을 고려하여, 입법자가 2021. 12. 31.을 시한으로 위헌인 선거구구역표 부분을 개정할 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하였다.
○ 헌법재판소의 결정에 따라, 2022년에 실시될 시·도의회의원선거에서는 각 시·도의 평균인구수를 기준으로 인구편차 상하 50%의 범위 내에서 시·도의원 지역구가 획정될 것으로 예상된다.