대법원 2013. 11. 14. 선고 2010추73 판결[새만금방조제일부구간귀속지방자치단체결정취소]〈새만금 방조제 행정구역 사건〉

【판시사항】

[1] 매립지가 속할 지방자치단체를 정하는 결정에 대하여 대법원에 소송을 제기할 수 있는 주체(=지방자치단체장)

[2] 안전행정부장관이 매립지가 속할 지방자치단체를 결정할 때 관계 지방의회의 의견청취 절차를 거쳐야 하는지 여부(소극)

[3] 안전행정부장관이 매립공사가 완료되지 않은 토지에 대하여 귀속 지방자치단체를 결정할 수 있는지 여부(소극)

[4] 하나의 계획으로 전체적인 매립사업계획이 수립되고 그 구도하에서 사업내용이나 지구별로 단계적, 순차적으로 진행되는 매립 사업에서 매립이 완료된 일부 지역에 대한 관할귀속 결정을 먼저 하는 경우 고려해야 할 사항

[5] 종래 매립지 등 관할 결정의 준칙으로 적용되어 온 지형도상 해상경계선 기준이 가지던 관습법적 효력이 2009. 4. 1. 개정된 지방자치법에 의하여 변경 내지 제한되는지 여부(적극) 및 안전행정부장관이 매립지가 속할 지방자치단체를 정할 때에 가지는 재량권의 한계

[6] 매립지가 속할 지방자치단체를 결정할 때 고려해야 할 관련 이익의 범위

【판결요지】

[1] 지방자치단체의 구역에 관하여 지방자치법은, 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률에 따른 매립지가 속할 지방자치단체는 안전행정부장관이 결정한다고 규정하면서(제4조 제3항), 관계 지방자치단체의 장은 그 결정에 이의가 있으면 결과를 통보받은 날로부터 15일 이내에 대법원에 소송을 제기할 수 있다고 규정하고 있다(제4조 제8항). 따라서 매립지가 속할 지방자치단체를 정하는 결정에 대하여 대법원에 소송을 제기할 수 있는 주체는 관계 지방자치단체의 장일 뿐 지방자치단체가 아니다.

[2] 지방자치법 제4조 제2항, 제3항, 제7항에 따르면, 안전행정부장관은 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률에 따른 매립지가 속할 지방자치단체를 지방자치법 제4조 제4항부터 제7항까지의 규정 및 절차에 따라 결정하면 되고, 관계 지방의회의 의견청취 절차를 반드시 거칠 필요는 없다.

[3] 지방자치법 제4조 제4항, 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제45조에 따르면 안전행정부장관은 매립공사가 완료된 토지에 대해서만 준공검사 전에 그 귀속 지방자치단체를 결정할 수 있고, 매립이 예정되어 있기는 하지만 매립공사가 완료되지 않은 토지에 대해서는 귀속 지방자치단체를 결정할 수 없다고 보아야 한다.

[4] 하나의 계획으로 전체적인 매립사업계획이 수립되고 그 구도하에서 사업내용이나 지구별로 단계적, 순차적으로 진행되는 매립 사업에서 매립이 완료된 부분에 대한 행정적 지원의 필요 등 때문에 전체 매립 대상 지역이 아니라 매립이 완료된 일부 지역에 대한 관할귀속 결정을 먼저 할 수밖에 없는 경우에도 그 부분의 관할 결정은 나머지 매립 예정 지역의 관할 결정에도 상당한 영향을 미칠 수 있다. 따라서 일부 구역에 대해서만 관할 결정을 할 경우에도 당해 매립사업의 총체적 추진계획, 매립지의 구역별 토지이용계획 및 용도, 항만의 조성과 이용계획 등을 종합적으로 고려하여 매립 예정 지역의 전체적인 관할 구도의 틀을 감안한 관할 결정이 이루어지도록 하는 것이 합리적이다. 만일 전체적인 관할 구도에 비추어 부적절한 관할 결정이 부분적으로 이루어지게 되면, 당해 매립사업의 총체적 추진계획 및 매립지의 세부 토지이용계획 등이 반영되지 못하게 될 위험이 있을 뿐만 아니라, 관할 결정이 이루어질 때마다 지방자치단체 사이에 분쟁이 생길 수 있고, 이로 말미암아 국가 및 그 지역사회 차원에서 사회적, 경제적 비용이 늘어나게 되며, 사회통합에도 장애가 되어 바람직하지 못하다. 게다가 특정 매립 완료 지역에 대하여 일단 분리 결정이 되면 그 부분의 관할권을 가지게 된 지방자치단체의 기득권처럼 치부되어 각 단계마다 새로이 이해관계 조정이 이루어지게 됨으로써 전체적인 이익형량을 그르치거나 불필요한 소모적 다툼이 연장될 우려도 배제할 수 없다. 이와 같은 제반 사정에 비추어 매립 대상 지역 중 완공이 된 일부 지역에 대하여 관할 결정을 할 경우에도 전체 매립 대상 지역의 관할 구분 구도에 어긋나지 아니하는 관할 결정이 이루어져야 한다.

[5] 지방자치법 제4조 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제9항 등 관계 법령의 내용, 형식, 취지 및 개정 경과 등에 비추어 보면, 2009. 4. 1. 법률 제9577호로 지방자치법이 개정되기 전까지 종래 매립지 등 관할 결정의 준칙으로 적용되어 온 지형도상 해상경계선 기준이 가지던 관습법적 효력은 위 지방자치법의 개정에 의하여 변경 내지 제한되었다고 보는 것이 타당하고, 안전행정부장관은 매립지가 속할 지방자치단체를 정할 때에 상당한 형성의 자유를 가지게 되었다. 다만 그 관할 결정은 계획재량적 성격을 지니는 점에 비추어 위와 같은 형성의 자유는 무제한의 재량이 허용되는 것이 아니라 여러 가지 공익과 사익 및 관련 지방자치단체의 이익을 종합적으로 고려하여 비교·교량해야 하는 제한이 있다. 따라서 안전행정부장관이 위와 같은 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 매립지가 속할 지방자치단체 결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 보아야 한다.

[6] 매립지가 속할 지방자치단체를 정할 때 고려해야 할 관련 이익의 범위 등은 2009. 4. 1. 법률 제9577호 지방자치법 개정의 취지 등에 비추어 일반적으로 다음과 같은 사항이 포함되어야 한다. ① 매립지 내 각 지역의 세부 토지이용계획 및 인접 지역과의 유기적 이용관계 등을 고려하여 관할구역을 결정함으로써 효율적인 신규토지의 이용이 가능하도록 해야 한다. ② 공유수면이 매립에 의하여 육지화된 이상 더는 해상경계선만을 기준으로 관할 결정을 할 것은 아니고, 매립지와 인근 지방자치단체 관할구역의 연결 형상, 연접관계 및 거리, 관할의 경계로 쉽게 인식될 수 있는 도로, 하천, 운하 등 자연지형 및 인공구조물의 위치 등을 고려하여 매립지가 토지로 이용되는 상황을 전제로 합리적인 관할구역 경계를 설정하여야 한다. ③ 매립지와 인근 지방자치단체의 연접관계 및 거리, 도로, 항만, 전기, 수도, 통신 등 기반시설의 설치·관리, 행정서비스의 신속한 제공, 긴급상황 시 대처능력 등 여러 요소를 고려하여 행정의 효율성이 현저히 저해되지 않아야 한다. ④ 매립지와 인근 지방자치단체의 교통관계, 외부로부터의 접근성 등을 고려하여 매립지 거주 주민들의 입장에서 어느 지방자치단체의 관할구역에 편입되는 것이 주거생활 및 생업에 편리할 것인지를 고려해야 한다. ⑤ 매립으로 인근 지방자치단체들 및 그 주민들은 그 인접 공유수면을 상실하게 되므로 이로 말미암아 잃게 되는 지방자치단체들의 해양 접근성에 대한 연혁적·현실적 이익 및 그 주민들의 생활기반 내지 경제적 이익을 감안해야 한다.

【참조조문】

[1] 지방자치법 제4조 제3항, 제8항 [2] 지방자치법 제4조 제2항, 제3항, 제7항 [3] 지방자치법 제4조 제4항, 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제45조 [4] 지방자치법 제4조 제4항, 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제45조 [5] 지방자치법 제4조 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제9항 [6] 지방자치법 제4조 제3항

【전 문】

【원 고】김제시 외 3인 (소송대리인 법무법인(유한) 로고스 담당변호사 이용우 외 5인)

【피 고】안전행정부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 박시준 외 10인)

【피고보조참가인】군산시 (소송대리인 법무법인 대륙아주 담당변호사 박국수 외 5인)

【변론종결】2013. 10. 11.

【주 문】

원고 김제시, 부안군의 소를 각 각하한다. 원고 김제시장, 부안군수의 청구를 각 기각한다. 소송비용은 원고들이 부담한다.

【청구취지】피고가 2011. 11. 17.에 한 새만금 방조제 구간 중 ‘제3호 방조제(신시도~야미도) 및 제4호 방조제(야미도~비응도) 구간’의 별지 1, 2 도면 표시 1, 5, 7 내지 15, 6, 4, 3, 2, 1의 각 점을 차례로 연결한 선내 부분에 해당하는 매립지가 속할 지방자치단체를 전라북도 군산시로 정한 결정을 취소한다.

【이 유】

1. 이 사건 결정의 경위 및 그 내용의 요지

다음의 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증, 갑 제4호증, 갑 제5호증, 을 제1호증의 1, 을 제9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 농림수산식품부장관의 새만금 행정구역 결정신청

농림수산식품부장관은 2009. 12.경 새만금개발사업 중 제1, 2호 방조제를 비롯하여 제3호 방조제(신시도와 야미도를 연결하는 2.7km 구간), 제4호 방조제(야미도와 비응도항을 연결하는 11.4km 구간)의 공사를 모두 완료하고 2010. 3. 23. 피고에게 위 공사가 완료된 지역에 대하여 방조제 준공처리, 지적 등록, 시설물 등록 및 이관, 도로관리구역의 결정 및 고시 등 각종 행정 처리를 위하여 매립지가 속할 지방자치단체의 결정을 신청하였다.

위 신청 시 새만금지역 매립지가 속할 지방자치단체 결정 방안으로는, 주위적으로 새만금 전체 매립 대상 지역에 대하여 행정구역을 결정하는 방안이 제1안으로 제시되었고, 제1안에 따른 결정이 어려울 경우 예비적으로 매립사업이 완료된 방조제에 대하여만 결정하는 제2안과 관계 지방자치단체 사이에 이견이 없는 방조제 구간에 대하여만 우선 결정하는 제3안이 함께 제시되었다.

피고는 농림수산식품부장관의 위와 같은 신청사실을 2010. 3. 29. 피고 홈페이지에 게시하고, 2010. 3. 31.자 관보에도 게시하였다.

나.「지방자치단체 중앙분쟁조정위원회」의 심의·의결

피고 소속「지방자치단체 중앙분쟁조정위원회」(이하 ‘위원회’라 한다)는 2010. 9. 9. 및 2010. 10. 27. 농림수산식품부장관의 위 신청을 심의하기 위하여 회의를 개최하였고, 국무총리실, 농림수산식품부, 새만금사업추진기획단, 관계 지방자치단체인 전라북도, 군산시, 김제시, 부안군의 관계 공무원이 출석하여 위원회에 자료를 제출하고 의견을 진술하였다.

위원회는 2010. 10. 27. 위 제3안에 따라 매립이 완료된 방조제 구간 중 제3호 방조제(다기능부지 포함) 및 제4호 방조제 구간(이하 ‘이 사건 매립지’라 한다)에 대하여만 귀속 지방자치단체를 우선 결정하기로 하되, 다음의 사정들을 종합하여 이 사건 매립지가 속할 지방자치단체를 군산시로 정하는 내용의 의결을 하였다.

① 이 사건 매립지는 군산시 비응도항에서 군산시 야미도와 군산시 신시도를 연결하여 축조된 구간이고, 야미도에는 100세대 266명의 주민이, 신시도에는 135세대 378명의 주민이 거주하고 있으며, 주민의 각종 생활권은 군산시로 형성되어 있다(주민 편의 측면).

② 메가리조트 개발사업 대상지역인 제3호 방조제의 다기능부지는 신시도와 야미도를 연결하여 조성된 토지이므로 신시도와 야미도의 행정구역을 다른 지방자치단체로 변경하지 않는 한, 군산시와 연계하여 토지이용계획 및 도시계획을 수립하는 것이 토지이용의 효율성을 높일 수 있다(국토의 효율적 이용 측면).

③ 야미도와 신시도 주민에 대해서는 군산시가 행정서비스를 제공하고 있으므로 그 주변의 매립지도 특별한 사정이 없는 한, 야미도와 신시도의 관할 지방자치단체인 군산시에 귀속하는 것이 행정의 효율성을 도모할 수 있다(행정의 효율성 측면).

④ 국립지리원이 간행한 지형도상 해상경계선에 의하더라도 이 사건 매립지는 군산시 관할구역 내에 위치하고 있다(역사성 측면).

⑤ 이 사건 매립지에 대하여 군산시는 자신의 관할로 결정되어야 한다는 의견인 반면, 김제시와 부안군은 자신들의 관할로 결정되어야 한다고 주장하는 것이 아니라 이 사건 매립지에 관한 결정이 새만금 전체지역에 대한 지방자치단체 결정과 연계될 것을 우려하여 이 사건 매립지에 대하여만 우선 결정하는 것에 반대하고 있을 뿐이다(관계기관 의견 측면).

다. 피고의 이 사건 결정

피고는 위원회의 위 의결에 따라 2010. 11. 17. 청구취지 기재와 같이 이 사건 결정을 하고, 같은 날 원고 김제시장, 부안군수에게 이를 통보하였다.

2. 원고 김제시, 부안군의 소의 적법 여부

직권으로 본다.

지방자치단체의 구역에 관하여 지방자치법은, 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면관리법’이라 한다)에 따른 매립지가 속할 지방자치단체는 안전행정부장관이 결정한다고 규정하면서(제4조 제3항), 관계 지방자치단체의 장은 그 결정에 이의가 있으면 결과를 통보받은 날로부터 15일 이내에 대법원에 소송을 제기할 수 있다고 규정하고 있다(제4조 제8항).

따라서 매립지가 속할 지방자치단체를 정하는 결정에 대하여 대법원에 소송을 제기할 수 있는 주체는 관계 지방자치단체의 장일 뿐 지방자치단체가 아니다. 따라서 지방자치단체인 원고 김제시, 부안군의 이 사건 소는 원고적격이 없어 모두 부적법하다.

3. 이 사건 결정의 절차상 위법 주장에 대한 판단

가. 관계 지방의회의 의견을 청취하지 않았다는 주장에 관하여

원고 김제시장, 부안군수(이하 일부에서는 ‘원고들’이라고 한다)는, 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하는 경우에도 지방자치법 제4조 제2항이 적용되므로 피고는 이 사건 결정에 앞서 관계 지방의회인 군산시, 김제시, 부안군의 각 지방의회의 의견청취 절차를 거쳐야 함에도 이 사건 결정은 그러한 절차를 거치지 아니하였으니 위법하다고 주장한다.

지방자치법 제4조 제2항 본문은 “제1항에 따라 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때 또는 그 명칭이나 구역을 변경할 때에는 관계 지방자치단체의 의회(이하 ‘지방의회’라 한다)의 의견을 들어야 한다.”고 규정하고 있고, 제4조 제3항은 “제1항에도 불구하고 다음 각 호의 지역이 속할 지방자치단체는 제4항부터 제7항까지의 규정에 따라 안전행정부장관이 결정한다.”고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항은 “위원회의 위원장은 제6항에 따른 심의과정에서 필요하다고 인정되면 관계 중앙행정기관 및 지방자치단체의 공무원 또는 관련 전문가를 출석시켜 의견을 듣거나 관계 기관이나 단체에 자료 및 의견 제출 등을 요구할 수 있다. 이 경우 관계 지방자치단체의 장에게는 의견을 진술할 기회를 주어야 한다.”고 규정하고 있다.

위 규정들에 따르면, 피고는 공유수면관리법에 따른 매립지가 속할 지방자치단체를 지방자치법 제4조 제4항부터 제7항까지의 규정 및 절차에 따라 결정하면 되고, 관계 지방의회의 의견청취 절차를 반드시 거칠 필요는 없다. 위 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 신청을 초과하여 이루어진 결정이라는 주장에 관하여

위 원고들은, 농림수산식품부장관의 결정신청 대상에 이 사건 다기능부지가 포함되어 있지 아니함에도 피고의 이 사건 결정은 이 사건 다기능부지에 대해서까지 귀속 지방자치단체를 정하였으므로 위법하다고 주장한다.

위 결정신청 시 새만금지역 매립지가 속할 지방자치단체 결정방안으로는, 주위적으로 새만금 매립지 전체 지역에 대하여 행정구역을 결정하는 방안이 제1안으로 제시되었고, 제1안에 따른 결정이 어려울 경우 예비적으로 매립사업이 완료된 방조제에 대하여만 결정하는 제2안과 관계 지방자치단체 사이에 이견이 없는 방조제 구간에 대하여만 우선 결정하는 제3안이 함께 제시된 사실은 앞서 본 바와 같다. 또한 갑 제1호증, 을 제1호증의 1, 을 제7호증의 각 기재에 의하면, 피고의 결정신청 공고문의 “붙임 4 지자체 간 이견이 없는 방조제 구간” 중 ‘방조제 해당 구간 연장 및 면적’ 표의 제3호 방조제 구간 면적(2,841,028㎡)에 이 사건 다기능부지가 포함되어 있으며, ‘지자체 간 이견이 없는 구간 개략도면’에도 역시 이 사건 다기능부지가 지자체 간 이견이 없는 구간에 포함되어 있는 사실, 이 사건 다기능부지는 새만금개발사업 중 방조제공사와 연계하여 추진된 외곽시설공사에 해당하는 사실을 인정할 수 있다.

위 인정 사실에 의하면 농림수산식품부장관은 새만금지역 전체구역 중 아래에서 보는 바와 같이 결정신청의 대상이 될 수 없는 매립이 완료되지 아니한 지역은 별론으로 하더라도 적어도 매립이 완료된 이 사건 다기능부지를 포함하여 방조제 전체 구간에 대한 귀속 지방자치단체의 결정을 신청하였다고 봄이 상당하다. 이에 반하는 위 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

다. 결정 이유가 제시되지 않았다는 주장에 관하여

위 원고들은, 행정절차법 제23조 제1항에 의하면 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 함에도, 피고가 이 사건 결정을 통보하면서 단지 이 사건 매립지가 속할 지방자치단체를 군산시로 결정한다는 취지의 결정사항만 고지하였을 뿐 그와 같은 결정의 이유에 관해서는 고지하지 아니하였으므로 위법하다고 주장한다.

그러나 을 제8호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 피고는 전라북도를 통하여 2010. 11. 23. 이 사건 결정의 근거가 된 이유가 구체적으로 제시된 위원회의 의결문을 위 원고들에게 송부한 사실이 인정되므로, 위 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

4. 이 사건 결정의 실체적 위법 주장에 대한 판단

가. 이 사건 결정이 새만금 전체 매립 대상 지역에 대한 일괄 결정이 아니어서 위법하다는 주장에 관하여

(1) 위 원고들은, 새만금 전체 매립 대상 지역에 대하여 귀속 지방자치단체를 일괄하여 결정하여야 함에도 피고는 이 사건 결정으로 제3호 방조제(다기능부지 포함) 및 제4호 방조제 구간에 대해서만 귀속 지방자치단체를 결정하였으니 위법하다고 주장한다.

(2) 지방자치법은 공유수면관리법에 의한 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하는 절차를 규정하면서 공유수면관리법에 따른 면허관청은 그 법 제45조에 따른 준공검사를 하기 전에 안전행정부장관에게 매립지가 속할 지방자치단체의 결정을 신청하여야 한다고 규정하고(지방자치법 제4조 제4항), 공유수면관리법 제45조는 매립면허취득자는 매립공사를 완료하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 매립지의 위치와 지목(「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」제67조에 따른 지목을 말한다)을 정하여 매립면허관청에 준공검사를 신청하여야 한다고 규정하고 있다.

위 규정들에 따르면, 피고는 매립공사가 완료된 토지에 대해서만 준공검사 전에 그 귀속 지방자치단체를 결정할 수 있고, 매립이 예정되어 있기는 하지만 매립공사가 완료되지 아니한 토지에 대해서는 귀속 지방자치단체를 결정할 수 없다고 보아야 한다. 따라서 피고가 제1 내지 4호 방조제 구간을 제외한 나머지 매립공사가 완료되지 않은 전체 매립 대상 지역에 대하여 일괄하여 귀속 지방자치단체를 결정하지 않았다고 하여 이 사건 결정이 위법하다고 볼 수는 없다.

(3) 나아가 피고가 매립공사가 완료된 제1 내지 4호 방조제 구간 중 제3, 4호 방조제 구간이 속할 지방자치단체만을 결정하였으므로 이 사건 결정이 위법한지 여부를 살펴본다.

이 사건의 경우 농림수산식품부장관이 주위적으로 제1안(새만금지역 전체구역에 대하여 행정구역을 결정하는 방안)을, 예비적으로 제2안(매립사업이 완료된 방조제에 대하여만 결정하는 방안) 및 제3안(지방자치단체 사이에 이견이 없는 방조제 구간에 대하여만 우선 결정하는 방안)을 신청한 사실은 앞서 본 바와 같고, 을 제3호증의 1 내지 3, 을 제4호증의 1 내지 5의 각 기재에 의하면, 피고의 결정신청 공고 후 2010. 4.경 군산시는 제1안은 지방자치법 제4조 제3항 제1호에 규정된 ‘매립지’가 아닌 지역도 포함되므로 부당하고, 방조제 전 구간에 대하여 행정구역을 결정하여야 한다는 이유로 제2안에 찬성하고, 김제시는 원칙적으로 제1안에 찬성하지만 이견이 없는 구간에 대하여는 군산시의 권한 행사에 이의를 제기하지 않는다는 이유로 제3안도 찬성하고, 부안군은 제1안에 찬성하고 제3안은 반대한 사실, 그 후 전라북도가 개발이 시급한 제3호 및 제4호 방조제 구간에 대한 행정구역을 먼저 결정하는 방안에 대하여 2010. 7.경 군산시, 김제시, 부안군 3개 시·군에 의견을 조회한 결과, 군산시는 ‘지자체 간 이견이 없는 구간’을 ‘우선 개발이 시급한 구간’으로 명칭 변경할 경우 이를 수용하고, 김제시는 피고가 해상경계선이 아닌 합리적인 기준에 따라 정할 것이라는 전제하에 대승적 차원에서 동의하고, 부안군은 방조제 개통으로 나타난 문제점과 새만금 내부개발사업 추진에 난항이 예상되어 대승적 차원에서 제3안을 수용한다는 의견을 제출한 사실을 인정할 수 있다.

위 인정 사실에 의하면, 피고가 이 사건 결정신청을 공고할 당시까지는 김제시장, 부안군수도 이 사건 매립지가 자신들에게 귀속되어야 한다고 주장하지는 않아 결과적으로 이 사건 매립지가 속할 지방자치단체를 군산시로 정함에는 이견이 없는 내용을 제3안으로 제시하였는데, 그 후 김제시와 부안군이 입장을 바꾸었다가 전라북도 등의 개입으로 다시 제3안에 동의함에 따라, 피고는 당초 지방자치단체 사이에 이견이 없던 구간인 이 사건 매립지에 대하여만 귀속 지방자치단체를 정하는 이 사건 결정을 한 것으로, 그 결정 과정에서 참작할 사정이 있다.

또한 매립지가 속할 지방자치단체 결정이 장기간 지연될 경우 지적공부 및 부동산등기부가 생성되지 아니하여 소유권의 취득 및 이전 등이 불가능하여 개발계획에 따른 토지의 분양 및 토지를 담보로 하는 민간자본 유치가 어려워져 당초의 개발계획을 추진할 수 없게 되고, 도로 및 하천 등 공물 관리 업무, 방조제 구간의 시설물 등록 및 이관 업무, 각종 인허가 업무, 도로교통법, 식품위생법 등 행정법규 위반에 대한 단속 업무 등 각종 행정업무의 관할이 정하여지지 않아 행정의 공백 상태가 계속될 수밖에 없을 뿐만 아니라 긴급을 요하는 범죄행위에 대한 예방, 초동수사, 화재 및 응급상황 발생 시의 구조 출동 등에 대한 책임 소재가 불분명하게 될 우려도 있다.

이러한 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 결정이 새만금 제3, 4호 방조제에 대하여만 귀속 지방자치단체를 결정하였다고 하여 이를 위법하다고까지 할 것은 아니다. 위 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

(4) 다만 이 사건과 같이 하나의 계획으로 전체적인 매립사업계획이 수립되고 그 구도하에서 사업내용이나 지구별로 단계적, 순차적으로 진행되는 매립 사업에 있어 매립이 완료된 부분에 대한 행정적 지원의 필요 등으로 인하여 전체 매립 대상 지역이 아니라 매립이 완료된 일부 지역에 대한 관할귀속 결정을 먼저 할 수밖에 없는 경우에도 그 부분의 관할 결정은 나머지 매립 예정 지역의 관할 결정에도 상당한 영향을 미칠 수 있다. 따라서 일부 구역에 대해서만 관할 결정을 할 경우에도 당해 매립사업의 총체적 추진계획, 매립지의 구역별 토지이용계획 및 용도, 항만의 조성과 이용계획 등을 종합적으로 고려하여 매립 예정 지역의 전체적인 관할 구도의 틀을 감안한 관할 결정이 이루어지도록 하는 것이 합리적이라고 할 것이다. 만일 전체적인 관할 구도에 비추어 부적절한 관할 결정이 부분적으로 이루어지게 되면, 당해 매립사업의 총체적 추진계획 및 매립지의 세부 토지이용계획 등이 반영되지 못하게 될 위험이 있을 뿐만 아니라, 관할 결정이 이루어질 때마다 지방자치단체 사이에 분쟁이 생길 수 있고, 이로 인하여 국가 및 그 지역사회 차원에서 사회적, 경제적 비용이 늘어나게 되며, 사회통합에도 장애가 되어 바람직하지 못하다 할 것이다. 게다가 특정 매립 완료 지역에 대하여 일단 분리 결정이 되면 그 부분의 관할권을 가지게 된 지방자치단체의 기득권처럼 치부되어 각 단계마다 새로이 이해관계 조정이 이루어지게 됨으로써 전체적인 이익형량을 그르치거나 불필요한 소모적 다툼이 연장될 우려도 배제할 수 없다. 이와 같은 제반 사정에 비추어 매립 대상 지역 중 완공이 된 일부 지역에 대하여 관할 결정을 할 경우에도 전체 매립 대상 지역의 관할 구분 구도에 어긋나지 아니하는 관할 결정이 이루어져야 할 것이다.

이에 따라 이 사건 제3, 4호 방조제가 속할 지방자치단체를 군산시로 정한 이 사건 결정이 새만금 전체 매립 대상 지역의 관할 구분을 염두에 둔 전체적인 결정 구도와 큰 틀에서 부합하는지 여부도 아래 이 사건 결정이 공정과 형평에 반하는 결정이어서 위법하다는 주장에 대한 판단에서 함께 살펴보기로 한다.

나. 공정과 형평에 반하는 결정이어서 위법하다는 주장에 관하여

(1) 위 원고들은, 이 사건 결정이 기존의 해상경계선을 근간으로 한 것이어서 불합리할 뿐만 아니라 그 결정 과정 및 내용이 형평에 반할 정도로 군산시에 유리하여 위법하다고 주장한다.

(2) 지방자치법은 앞서 본 바와 같이 공유수면관리법에 의한 매립지에 대하여 그 귀속 지방자치단체를 피고가 결정하도록 규정하고 있지만(제4조 제3항), 그 결정 기준에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 아니하다.

그런데 지방자치법에 의하면, 피고는 매립지가 속할 지방자치단체의 결정신청을 받은 후 지체 없이 그 사실을 20일 이상 관보나 인터넷 등의 방법으로 널리 알려야 하고, 이 경우 알리는 방법, 의견의 제출 등에 관하여는 행정절차법 제42조, 제44조 및 제45조[이는 행정상 입법예고에 관한 예고방법(제42조), 의견제출 및 처리(제44조), 공청회(제45조)에 관한 규정들이다]가 준용된다(제4조 제5항). 피고는 그 고지기간이 끝난 후 제149조에 따른 위원회의 심의·의결에 따라 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하고, 그 결과를 면허관청이나 지적소관청, 관계 지방자치단체의 장 등에게 통보하고 공고하여야 하며(제4조 제6항), 위원회의 위원장은 그 심의과정에서 필요하다고 인정되면 관계 중앙행정기관 및 지방자치단체의 공무원 또는 관련 전문가를 출석시켜 의견을 듣거나 관계 기관이나 단체에 자료 및 의견 제출 등을 요구할 수 있고, 이 경우 관계 지방자치단체의 장에게는 의견을 진술할 기회를 주어야 한다(제4조 제7항). 또한, 관계 지방자치단체의 장은 제3항부터 제7항까지의 규정에 따른 피고의 결정에 이의가 있으면 그 결과를 통보받은 날부터 15일 이내에 대법원에 소송을 제기할 수 있고(제4조 제8항), 대법원의 인용결정이 있으면 피고는 그 취지에 따라 다시 결정하여야 한다(제4조 제9항).

한편 위와 같이 매립지가 속할 지방자치단체에 관한 피고의 결정에 대하여 관계 지방자치단체의 장이 대법원에 소송을 제기할 수 있도록 한 규정이 신설된 2009. 4. 1. 법률 제9577호 지방자치법 개정안에 대한 국회 행정안전위원회 심사보고서(갑 제6호증)의 기재에 의하면, 종전에는 해상경계선을 기준으로 매립지에 대한 지방자치단체 관할이 결정됨에 따라 매립 목적을 달성하기 어려운 경우가 발생하고, 동일한 토지이용계획 구역이 2개 이상의 지방자치단체 관할구역으로 나누어지는 등의 문제점이 나타나 위에서 본 바와 같이 위원회의 사전 심의·의결, 대법원에의 제소 허용 등을 규정하는 것으로 개정하게 된 것이고, 개정안에 따를 경우 매립지 등 신규 토지에 대한 관할구역을 해상경계선이 아닌 위원회의 심의와 대법원의 판단을 통해 결정함으로써 매립지의 토지이용계획에 맞는 구역 결정을 통한 효율적인 신규토지의 이용이 가능할 것이라고 밝히고 있다. 이는 간척사업 등으로 하상이나 해저로 있던 부분이 육지화되는 경우 기존의 공유수면 상태를 전제로 한 지형도상 해상경계선은 더는 매립지가 귀속될 지방자치단체 결정에 있어 절대적인 기준이 되어서는 아니 되고, 매립지의 토지이용계획에 맞는 구역 결정을 통한 효율적인 신규토지의 이용이 우선적으로 고려되어야 한다는 점을 분명히 한 것으로 볼 수 있다.

위와 같은 관계 법령의 내용, 형식, 취지 및 개정 경과 등에 비추어 보면, 종래 위 지방자치법 개정 이전까지 매립지 등 관할 결정의 준칙으로 적용되어 온 지형도상 해상경계선 기준이 가지던 관습법적 효력은 위 지방자치법의 개정에 의하여 변경 내지 제한되었다고 봄이 상당하고, 피고는 매립지가 속할 지방자치단체를 정함에 있어 상당한 형성의 자유를 가지게 되었다고 할 것이다. 다만, 그 관할 결정은 계획재량적 성격을 지니는 점에 비추어 위와 같은 형성의 자유는 무제한의 재량이 허용되는 것이 아니라 아래와 같이 여러 가지 공익과 사익 및 관련 지방자치단체의 이익을 종합적으로 고려하여 비교·교량하여야 하는 제한이 있다. 따라서 피고가 위와 같은 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 매립지가 속할 지방자치단체 결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 보아야 한다.

(3) 매립지가 속할 지방자치단체를 정함에 있어 고려하여야 할 관련 이익의 범위 등은 위 지방자치법 개정의 취지 등에 비추어 일반적으로 다음과 같은 사항이 포함되어야 할 것이다.

① 매립지 내 각 지역의 세부 토지이용계획 및 인접 지역과의 유기적 이용관계 등을 고려하여 관할구역을 결정함으로써 효율적인 신규토지의 이용이 가능하도록 하여야 한다.

② 공유수면이 매립에 의하여 육지화된 이상 더는 해상경계선만을 기준으로 관할 결정을 할 것은 아니고, 매립지와 인근 지방자치단체 관할구역의 연결 형상, 연접관계 및 거리, 관할의 경계로 쉽게 인식될 수 있는 도로, 하천, 운하 등 자연지형 및 인공구조물의 위치 등을 고려하여 매립지가 토지로 이용되는 상황을 전제로 합리적인 관할구역 경계를 설정하여야 한다.

③ 매립지와 인근 지방자치단체의 연접관계 및 거리, 도로, 항만, 전기, 수도, 통신 등 기반시설의 설치·관리, 행정서비스의 신속한 제공, 긴급상황 시 대처능력 등 여러 요소를 고려하여 행정의 효율성이 현저히 저해되지 않아야 한다.

④ 매립지와 인근 지방자치단체의 교통관계, 외부로부터의 접근성 등을 고려하여 매립지 거주 주민들의 입장에서 어느 지방자치단체의 관할구역에 편입되는 것이 주거생활 및 생업에 편리할 것인지를 고려하여야 한다.

⑤ 매립으로 인하여 인근 지방자치단체들 및 그 주민들은 그 인접 공유수면을 상실하게 되므로 이로 인하여 잃게 되는 지방자치단체들의 해양 접근성에 대한 연혁적·현실적 이익 및 그 주민들의 생활기반 내지 경제적 이익을 감안하여야 한다.

(4) 그런데 이 사건 매립지의 경우에는, 앞서 든 증거들 및 이 법원의 현장검증결과에 의하면 다음의 사실을 인정할 수 있다.

① 새만금 사업은 군산, 고군산군도, 부안을 연결하는 방조제 33km를 축조하여 토지 28,300ha, 담수호 11,800ha를 조성하는 사업으로 외곽시설(방조제) 공사는 1991년부터 2010년까지, 내부개발 1단계 사업은 2009년부터 2020년까지, 내부개발 2단계 사업은 2021년부터 시행하기로 예정되어 있다.

② 새만금 사업이 완료되면 별지 3 기재 도면과 같이 A(군산시 연접 부분), B(김제시 연접 부분), C(부안군 연접 부분)의 각 지역이 매립되는데, 제1 내지 4호 방조제 내측 각 매립지역에 관한 개발계획은 같은 도면 기재와 같다.

③ 제3호 방조제는 신시도와 야미도를 연결하여 축조된 매립지이고, 제4호 방조제는 야미도와 군산시 비응항을 연결하여 축조된 매립지로서 도로의 기능도 아울러 하게 되며, 다기능부지는 제3호 방조제에 연접하여 방조제와 같은 방향으로 길게 조성된 195ha의 매립지로서 리조트 개발사업 추진계획이 수립되어 있는데, 경기 부진 등의 원인으로 그 추진계획이 예상대로 진행되지 않아 아직은 건축물 등 구조물이 구축되지는 못한 공터상태로 되어 있다.

④ 새만금 전체 매립 대상 지역은 위 다기능부지를 제외하고는 방조제 공사 완료 및 방수제 공사 등으로 인하여 부분적으로 갯벌이 드러나 있는 정도이고 매립이 완료되지는 않았다.

⑤ 제3호 방조제 및 제4호 방조제에 가려면 현재로서는 군산시 비응항에서 접근하는 방법과 부안 쪽의 제1호 방조제와 제2호 방조제를 통과하여 가는 방법이 있을 뿐이지만, 예정된 새만금~포항간 고속도로가 김제시를 통과하여 별지 3 기재 도면 B(김제시 연접 부분)에 건설이 되면 새만금 내측의 동서2축 간선도로와 연결되어 새로운 접근로가 생긴다.

⑥ 신시도에는 135세대 370명의 주민이 거주하고 있고, 야미도에는 100세대 260명의 주민이 거주하고 있는데 신시도와 야미도의 행정구역은 군산시에 속하며, 제3호 방조제의 시점 부근에 설치된 신시배수갑문은 신시도의 암반을 이용하여 시공되었다.

(5) 위와 같은 사실관계를 토대로, 매립지가 속할 지방자치단체의 결정 기준에 관한 앞서 본 법리에 비추어 먼저 새만금 전체 매립 대상 지역에 대한 관할 결정의 기준을 살펴본다.

새만금 전체 매립 대상 지역은 별지 3 기재 도면의 A(군산시 연접 부분), B(김제시 연접 부분), C(부안군 연접 부분)지구로 구분될 수 있고, 그 각 부분은 군산시, 김제시, 부안군에 연접되어 있으며, 특히 전주~새만금 고속도로는 김제시를 통과하여 새만금 매립지로 연결될 예정인 점, A(군산시 연접 부분), B(김제시 연접 부분), C(부안군 연접 부분)지구는 만경강과 동진강으로 확연히 구분되어 자연지형에 의한 구역 구분이 형성될 수 있는 점, A(군산시 연접 부분), B(김제시 연접 부분), C(부안군 연접 부분)지구의 각 매립지에 대한 행정서비스는 각각 군산시, 김제시, 부안군에서 제공하는 것이 행정의 효율성 측면에서 타당하고, 매립지 주민들의 생활편의에도 적합할 것으로 예상되는 점, 매립 이후 군산시, 김제시, 부안군의 해양접근성도 형평에 맞게 고려할 필요가 있는 점 등에 비추어, 향후의 상황 변경 기타 다른 특별한 사정이 없는 한 A(군산시 연접 부분), B(김제시 연접 부분), C(부안군 연접 부분)지구의 각 매립지는 군산시, 김제시, 부안군에 각각 귀속시키는 것이 전체 구도로서는 합리성이 있는 구획이 될 수 있을 것으로 보인다.

반면 만일 지형도상 해상경계선을 기준으로 새만금 전체 매립 대상 지역의 관할을 결정하게 되면, 새만금 내측 매립지에 대한 세부 토지이용계획 및 인접 지역과의 유기적 이용관계를 고려할 수 없게 되고, 공유수면이 매립지로 되어 토지로 이용되는 상황이 무시되어 합리적인 관할구역의 경계 설정이 되기 어려우며, 나아가 행정의 비효율성, 주민 생활권과 행정권의 불일치, 동일한 세부 토지이용계획이 예정된 하나의 계획구역이 복수의 지방자치단체에 분할 귀속되는 등의 문제가 발생할 것으로 예상된다. 따라서 새만금 방조제 내측의 매립지나 내수면의 관할 결정은 기존의 해상경계선도 하나의 고려 요소가 될 수는 있겠지만, 위 A(군산시 연접 부분), B(김제시 연접 부분), C(부안군 연접 부분)지구와 각 지방자치단체에 속하는 기존 육지와의 연결구조, 접근성, 예상되는 주민생활권, 행정서비스의 효율성 및 적합성 등에 비추어 전적으로 해상경계선만에 의하여 그 관할구역이 구획되어서는 합리적인 경계 설정이 될 수 없다고 할 것이다.

(6) 다만 이 사건 제3, 4호 방조제를 군산시의 관할로 한 이 사건 결정은 앞서 본 결정 경위와 위원회의 의결 내용 및 법리 등에 비추어 볼 때, 지형도상의 해상경계선만을 기준으로 한 것은 아닐 뿐 아니라, 위에서 본 새만금 매립 대상 지역 전체의 관할 결정에 관한 적정 구도를 감안하더라도 관련 이익의 비교형량에 있어 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하거나 그 이익형량이 정당성이나 객관성을 결여한 것이라고 할 수는 없다.

특히 위 다기능부지는 군산시 신시도와 군산시 야미도를 연결하여 축조된 제3호 방조제와 연접하여 그와 일체가 되도록 조성된 토지이므로 신시도와 야미도의 행정구역이 다른 지방자치단체로 변경될 가능성이 없는 한, 신시도 및 야미도와 함께 군산시가 토지이용계획 및 도시계획을 수립하는 것이 토지이용의 효율성을 높일 수 있고, 제3호 방조제(다기능부지 포함) 및 제4호 방조제가 매립에 의하여 토지로 형성되었지만, 방조제 안쪽의 내수면을 사이에 두고 기존의 육지와 연결되는 새만금 내측 매립지와는 확연히 구분되는 것으로 이를 군산시로 귀속시키더라도 김제시와 부안군과의 관계에 있어서 관할구역 경계 설정의 합리성이 부정된다고 보기는 어렵다. 또한 야미도와 신시도 주민에 대하여 군산시가 행정서비스를 제공하고 있으므로 그 주변의 이 사건 매립지도 김제시나 부안군이 아닌 군산시에 귀속시키는 것이 행정의 효율성을 도모할 수 있고, 위 다기능부지에서 장차 여러 가지 사업을 영위하게 될 많은 법인 및 그에 종사하는 근로자들도 신시도와 야미도의 주민과 함께 생활권을 형성할 가능성이 많으며, 현재로서는 거리, 위치 및 이동수단 등 여러 측면에서 다기능부지에 대한 접근성이 김제시나 부안군보다는 군산시가 우월하므로 군산시에서 다기능부지에 대한 경찰, 소방, 환경, 도로 등 공물 관리, 각종 인허가 업무 등 행정서비스를 제공하는 것이 바람직하다고 판단된다.

이러한 여러 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 제3, 4호 방조제가 속할 지방자치단체를 군산시로 한 이 사건 결정이 재량권을 일탈·남용하는 등으로 위법한 것이라고는 할 수 없다. 이와 다른 견해를 전제로 한 원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

5. 결론

이에 원고 김제시, 부안군의 소는 부적법하여 각 각하하고, 원고 김제시장, 부안군수의 청구는 이유 없어 각 기각하며, 소송비용은 패소자들이 부담하도록 하여 주문과 같이 판결한다. 이 판결에는 관여 대법관의 의견이 일치되었다.

[[별 지 1] 새만금 제3호 방조제 및 제4호 방제조 구간 평면도: 생략]

[[별 지 2] 새만금 제3호 방조제 및 제4호 방제조 구간 좌표값: 생략]

[[별 지 3] 도면: 생략]

대법관   김창석(재판장) 양창수 박병대(주심) 고영한